El objetivo de la Estrategia Nacional de REDD+ en Camboya 2017-2026 (NRS, por sus siglas en inglés) es contribuir a la mitigación del cambio climático tanto a escala nacional como mundial gracias a una mejor gestión de los recursos naturales del país, en particular de las zonas forestales. El Plan de Actuación e Inversiones para la aplicación de la Estrategia Nacional de REDD+ (AIP-NRS, por sus siglas en inglés) contempla la movilización de recursos económicos destinados a las actividades propuestas en dicha estrategia.
Es fundamental conocer las fuentes y los flujos de financiamiento del sector para identificar las principales deficiencias de financiamiento y priorizar las estrategias de movilización de recursos. En este estudio, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Centro REDD de la UE respaldaron al Gobierno Real de Camboya (GRC) a la hora de analizar los flujos financieros destinados a la planificación del territorio en el país. Se tuvieron en cuenta los objetivos del AIP-NRS y se brindó información sobre otros sectores que favorecen la deforestación y la degradación de los bosques en el país. Dicho análisis aplicó una metodología de mapeo del uso de la tierra desarrollada por el Centro REDD de la UE y Climate Policy Initiative para identificar y localizar los recursos económicos que afectan a los bosques y al uso de la tierra.
El análisis sirvió para responder a las siguientes preguntas:
El estudio analizó los ingresos públicos generados por las actividades relacionadas con la planificación del territorio y los fondos necesarios para respaldar la implantación del AIP-NRS.
El estudio cuantificó y analizó la inversión pública de fuentes nacionales e internacionales que contribuyeron al sector de la planificación territorial en 2018. Asimismo, se analizó la correlación de dicha inversión con los objetivos de la NRS, así como las posibilidades para adaptar posibles inversiones insostenibles a dichos objetivos.
Se analizó de forma cualitativa la inversión del sector privado en materias primas agrícolas que representan un riesgo para los bosques, con especial hincapié en las concesiones de tierras con fines económicos (Economic Land Concessions – ELCs) y en los proyectos de inversión privada ya aprobados.
El órgano consultivo principal de este estudio fue el grupo de coordinación de REDD+, que es el responsable de la gestión general del proceso de REDD+ y de dirigir la ejecución de la estrategia nacional en esta materia. Está formado por representantes de siete ministerios y del Consejo Nacional para el Desarrollo Sostenible. Durante la fase inicial y de clasificación tipológica de los usos de la tierra, se llevaron a cabo múltiples consultas con las partes interesadas. Estas consultas permitieron recopilar las aportaciones de los distintos actores sobre la clasificación de los sectores de la planificación territorial y sobre la adecuación de los distintos tipos de proyectos a cada sector. Las distintas aportaciones también contribuyeron a la definición de uso de la tierra. En primer lugar, se organizó un taller para debatir y perfeccionar la clasificación de los usos de la tierra. A continuación, se presentaron los resultados preliminares a las principales partes interesadas y a los socios del proyecto para que hicieran sus aportaciones y los validaran en un taller final. Las consultas con los socios se vieron limitadas por el impacto de la crisis de la COVID-19 durante la fase de ejecución del estudio.
El financiamiento relacionado con el uso de la tierra en Camboya hace referencia a las inversiones, principalmente del sector privado y del sector público (incluida la AOD), en actividades que afectan directa o indirectamente a la cubierta forestal de forma positiva o negativa. Los distintos actores debatieron sobre la clasificación de los flujos de financiamiento relacionado con el uso de la tierra en las categorías verde, gris y marrón y, al final, descartaron la categoría marrón. Las razones fueron que los factores que favorecen la deforestación, como la deforestación ilegal, la especulación o la ocupación de tierras quedan fuera del ámbito del estudio, ya que no son actividades con financiamiento informado (préstamos, subvenciones y gastos presupuestarios). Asimismo, a pesar de varios estudios y de la adopción de la NRS, sigue sin haber un consenso nacional explícito sobre los factores que favorecen la deforestación en Camboya; se trata de un tema políticamente muy sensible. En consecuencia, se adoptó un planteamiento cauteloso a la hora de definir la tipología de financiamiento de la planificación territorial.
Los distintos actores sobre el terreno acordaron establecer una clasificación con dos categorías de flujos financieros:
Los actores locales elaboraron una clasificación detallada de las actividades de financiamiento relacionado con el uso de la tierra que incluye los sectores y temas pertinentes siguientes: gestión forestal, agricultura, infraestructuras, políticas sociales de apoyo a los medios de vida y turismo. La clasificación se basó en una revisión bibliográfica de los documentos nacionales y en consultas con las partes interesadas. A continuación, durante una sesión de análisis con los actores pertinentes, se ajustó a la realidad de los proyectos de planificación del territorio en Camboya. También se diseñó un sistema de ponderación para tener en cuenta las contribuciones parciales de algunas actividades al cumplimiento de los objetivos de planificación. La clasificación y otros detalles sobre la metodología, las fuentes de datos y las limitaciones están disponibles en el informe principal.
Gracias a la experiencia de Camboya a la hora de ejecutar el análisis del gasto público y de la inversión en la lucha contra el cambio climático, resultó sencillo identificar las fuentes de datos.
Los datos del presupuesto periódico han sido facilitados por el Departamento de Formulación del Presupuesto del Ministerio de Economía y Hacienda y coinciden con las cifras previstas. El análisis atiende a los documentos presupuestarios aprobados, ya que aún no se disponía de datos reales de gasto desglosados por capítulos debido a las reformas en curso en materia de gestión de las finanzas públicas. Los datos relativos a los presupuestos ministeriales con partidas para programas se desglosaron por subprogramas y actividades, y eran lo suficientemente detallados como para permitir la identificación del gasto en los sectores de planificación del territorio. Para el análisis, los datos permitieron el seguimiento de los gastos en función de su clasificación funcional por ministerio. Los datos sobre las administraciones subnacionales procedentes del presupuesto nacional únicamente estaban disponibles de manera conjunta, por lo que se analizaron cualitativamente.
Los datos de gasto de capital nacional (desembolso 2018) se recogen en el capítulo 21 del informe de gastos (inversión directa) del Ministerio de Hacienda y se desglosan por proyectos de inversión de cada ministerio. Con respecto a la evaluación cuantitativa, se llevó a cabo un análisis más detallado con un desglose por ministerio y sector.
Los datos sobre financiamiento internacional (desembolso de 2018) proceden de dos fuentes: en primer lugar, de la base de datos de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) del Consejo para el Desarrollo de Camboya (CDC)/Junta de Rehabilitación y Desarrollo de Camboya y, en segundo lugar, de los datos de préstamos y subvenciones del Ministerio de Economía y Hacienda.
Resultó complicado obtener datos cualitativos detallados, en particular sobre los proyectos nacionales.
El gasto público total para la planificación del territorio en Camboya en 2018 ascendió a 2,6 mil millones de KHR (unos 656,25 millones de USD), lo que supuso el 2,7 % del PIB, o alrededor del 11,8 % del gasto global estimado del Gobierno, los socios para el desarrollo y las organizaciones no gubernamentales.
Unos 737 000 millones de KHR, alrededor del 28 % del gasto público total en uso de la tierra en 2018, están alineados con los objetivos de la NRS (como se muestra en verde en la Figura 1). Esta cantidad representa el 0,7 % del PIB. Los socios para el desarrollo, especialmente los socios bilaterales, son importantes fuentes de fondos para las actividades relacionadas con la NRS.
El financiamiento relacionado con el uso de la tierra no alineado con los objetivos de la NRS ascendió a un total de 1,88 mil millones de KHR, es decir, 472 millones de USD, la mayor parte de los cuales correspondieron a inversiones en infraestructuras y, en menor medida, en agricultura. El presente trabajo no ha podido evaluar la realización de estudios de impacto ambiental ni la implementación de medidas de conservación relacionadas con el posible impacto negativo de estas inversiones en los bosques. No obstante, la magnitud de estos flujos pone de manifiesto la necesidad de analizar detalladamente su repercusión directa e indirecta en la planificación territorial y forestal, además de evaluar la aplicación de medidas de protección y la integración de REDD+ en todos los sectores relacionados con el uso de la tierra.
Alrededor del 90 % del financiamiento relacionado con el uso de la tierra se desembolsó a través de los canales del Gobierno central. Esto sugiere que podría llevarse a cabo una integración sistemática de REDD+ —con el respaldo de criterios de selección adecuados, incentivos y otras condiciones favorables— para mitigar la posible presión de las inversiones grises en los bosques. El AIP-NRS podría servir de guía para esa integración sistemática.
Entre 2015 y 2019, los ministerios responsables del desarrollo de infraestructuras recibieron la mayor parte del presupuesto estatal, y, en 2018, alrededor del 65 % del financiamiento relacionado con la planificación del territorio se dedicó a inversiones en infraestructuras. Esto refleja las prioridades de desarrollo de Camboya de construir y mantener carreteras, puentes, sistemas de riego y sistemas de distribución eléctrica.
Una parte mucho menor del financiamiento relacionado con el uso de la tierra se destinó a otros objetivos políticos, como el refuerzo de los medios de vida (11 %), la agricultura a pequeña escala (9 %) o la gestión forestal sostenible/legislación y gobernanza forestal (12 %). La energía limpia, la gestión de áreas protegidas/conservación de la biodiversidad y la producción forestal sostenible obtuvieron cada una alrededor del 1 %, mientras que la agricultura a gran escala y el ecoturismo apenas obtuvieron el 0,2 % y el 0,1 %, respectivamente.
Al igual que con la recaudación fiscal, la administración subnacional ha desempeñado un papel marginal en la canalización del financiamiento de la planificación territorial. Esto se debe a que la transferencia de las funciones técnicas más relevantes a los organismos subnacionales aún no se había producido en 2018. Esto podría suponer un reto para REDD+, que requiere una mayor participación a nivel local.
La elaboración de la tipología y la clasificación de los financiamientos relacionados con el uso de la tierra en función de su alineamiento con los objetivos de REDD+ fueron los principales retos a los que se enfrentó el estudio. Las conversaciones con los distintos actores del sector revelaron la falta de consenso sobre los factores que favorecen la deforestación más allá del propio sector forestal. Aunque se han hecho varios estudios sobre la cuestión y Camboya está desarrollando un sistema eficaz de seguimiento de los bosques, el alcance de la Estrategia Nacional de REDD+ es limitado y no abarca todos los factores de deforestación y degradación forestal en el país. Sin embargo, el objetivo de este estudio era ir más allá del sector forestal para identificar los gastos que no alineados con la NRS. En este contexto, la elaboración de la tipología fue todo un reto, ya que los diferentes actores no se ponían de acuerdo sobre la noción de alineamiento y consideraban que era políticamente inaceptable clasificar ciertas prioridades del Gobierno como marrones o grises. En consecuencia, el estudio adopta un nuevo y más amplio enfoque de los retos relacionados con la planificación del territorio, pero su aceptación y apropiación por parte de los socios gubernamentales podría seguir siendo limitada. Esta experiencia pone de manifiesto la importancia de contar con un marco nacional sólido y un consenso sobre los factores que favorecen la deforestación, para poder adoptar una perspectiva crítica sobre la coherencia de las políticas y los mecanismos de integración.
A raíz de esto, se ha diseñado un método de ponderación que permite incorporar tanto el impacto positivo como el negativo en el análisis de las actividades controvertidas relacionadas con el uso de la tierra. Dicho método deberá perfeccionarse y desarrollarse de forma más participativa en el futuro.
La calidad y el detalle de los datos también supusieron un desafío durante el estudio. La falta de información cualitativa sobre los proyectos nacionales e internacionales limitó la posibilidad de clasificar los proyectos en función de los diferentes usos, o de evaluar con más detalle su alineamiento con los objetivos de la NRS. Los datos presupuestarios disponibles sobre los organismos subnacionales no tenían el suficiente nivel de detalle para su uso en el estudio.
Por último, la implicación de las partes interesadas se vio facilitada por la existencia del grupo de coordinación de REDD+, principal interlocutor en este estudio; la participación de otros actores como los donantes o la sociedad civil fue marginal. Las consultas con las partes interesadas se vieron además muy afectadas por la pandemia de COVID-19, que impidió la organización de la mayoría de los talleres intermedios.
