La Stratégie nationale REDD+ 2017-2026 (SNR) du Cambodge a pour objectif de contribuer à l’atténuation des changements climatiques aux niveaux national et mondial, en améliorant la gestion des ressources naturelles cambodgiennes, et en particulier la gestion des surfaces forestières. Le Plan d’action et d’investissement pour la mise en œuvre de la Stratégie nationale REDD+ (PAI-SNR) vise à mobiliser les ressources financières pour les activités proposées dans la Stratégie.
Il est essentiel de connaître les sources existantes de financement et de comprendre les flux financiers liés au secteur de l’utilisation des terres pour pouvoir identifier les principaux besoins de financement ainsi que les stratégies de mobilisation des ressources. Dans le cadre de la présente étude, le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) et la Facilité REDD de l’UE ont apporté un appui au Gouvernement royal du Cambodge (GRC) pour l’analyse des flux financiers liés à l’utilisation des terres dans le pays. Les objectifs du PAI-SNR ont été examinés et des données ont été fournies sur d’autres secteurs en lien avec les moteurs de la déforestation et de la dégradation des forêts au Cambodge. Cette analyse a été effectuée au moyen de l’outil de cartographie des financements liés à l’utilisation des terres, conçu par la Facilité REDD de l’UE et Climate Policy Initiative pour cartographier et suivre les ressources financières qui ont un impact sur les forêts et l’utilisation des terres.
L’analyse a permis de répondre aux questions suivantes :
L’étude a passé en revue les recettes publiques générées par les activités liées à l’utilisation des terres, ainsi que les fonds qui pourraient être mis à contribution pour faciliter la mise en œuvre du PAI-SNR.
L’étude a quantifié et analysé les dépenses publiques issues de sources nationales et internationales ayant contribué au secteur de l’utilisation des terres en 2018. Elle a examiné l’alignement de ces dépenses sur les objectifs de la SNR, ainsi que les possibilités d’aligner les éventuels investissements non durables sur ces objectifs.
L’étude a permis d’effectuer une analyse qualitative des investissements du secteur privé dans les commodités agricoles présentant un risque pour les forêts, avec un accent particulier sur les concessions foncières à des fins économiques (Economic Land Concessions – ELCs) et les projets d’investissement privé approuvés.
La Taskforce REDD+, chargée de gérer l’ensemble du processus REDD+ et de diriger la mise en œuvre de la Stratégie nationale REDD+, a été le principal organe consultatif pour cette étude. Cette taskforce est composée de représentants de sept ministères et du Conseil national pour le développement durable. Des consultations intensives des parties prenantes ont été organisées au cours de la phase de démarrage et de l’élaboration de la typologie des financements liés à l’utilisation des terres. Ces consultations ont permis de recueillir les contributions des parties prenantes pour la classification des secteurs liés à l’utilisation des terres et de déterminer les types de projets pertinents pour chaque secteur. La définition de l’utilisation des terres a également été élaborée à partir des informations recueillies lors de ces consultations. Un atelier a été organisé pour examiner et parachever la typologie des financements dans ce domaine. Les résultats provisoires ont ensuite été présentés aux principales parties prenantes et aux partenaires du projet lors d’un dernier atelier, afin qu’ils puissent donner leur avis et valider la typologie. La consultation des partenaires a été limitée par l’impact de la crise de la COVID-19 au cours de l’étude.
Les financements liés à l’utilisation des terres au Cambodge désignent les investissements, principalement du secteur privé et du secteur public (y compris l’APD), dans des activités qui ont une incidence directe et/ou indirecte positive et/ou négative sur le couvert forestier. Les parties prenantes ont discuté de la classification des flux financiers liés à l’utilisation des terres en flux verts, gris et bruns, avant de finalement décider d’abandonner la catégorie des flux bruns. Ce choix se justifie par le fait que les moteurs de la déforestation, tels que le déboisement illégal et l’exploitation illégale des terres/la spéculation foncière, sortent du cadre de l’étude, étant donné qu’ils ne constituent pas des projets assortis de financements (prêts, subventions et dépenses budgétaires). En outre, malgré la réalisation de diverses études et l’adoption de la SNR, aucun consensus national ne se dégage clairement sur les moteurs de la déforestation au Cambodge. Il s’agit d’un sujet sensible sur le plan politique. Une approche prudente a donc été adoptée pour l’élaboration de la typologie des financements liés à l’utilisation des terres.
Sur cette base, les parties prenantes cambodgiennes ont décidé de classer les financements liés à l’utilisation des terres en deux catégories de flux financiers :
Les parties prenantes cambodgiennes ont élaboré une typologie détaillée des activités de financement liées à l’utilisation des terres pour les secteurs et thèmes pertinents suivants : la foresterie, l’agriculture, les infrastructures, les politiques sociales d’appui aux activités de subsistance et le tourisme. La typologie a été définie à partir d’une analyse des documents nationaux et du résultat de la consultation des parties prenantes. Elle a ensuite été ajustée à la réalité des projets d’utilisation des terres au Cambodge au cours d’une session d’analyse avec les parties prenantes concernées. Un système de pondération a également été conçu pour tenir compte des contributions partielles de certaines activités à la réalisation des objectifs en matière d’utilisation des terres. La typologie et des informations plus détaillées sur la méthodologie, les sources des données et les limites sont disponibles dans le rapport principal.
Grâce à l’expérience du Cambodge dans la mise en œuvre de l’examen institutionnel des dépenses publiques dans le domaine climatique (CPEIR), les sources de données ont pu être directement identifiées.
Des données sur le budget de fonctionnement ont été fournies par le département chargé de l’élaboration du budget au sein du ministère de l’Économie et des Finances, et elles concordent avec les prévisions. L’analyse s’est fondée sur les documents budgétaires approuvés, étant donné que des données sur les dépenses réelles ventilées par fonction n’étaient pas encore disponibles en raison des réformes en cours de la gestion des finances publiques. Les données obtenues pour les ministères dotés d’un budget par programme ont été ventilées par sous-programme et activité. Les données étaient suffisamment précises pour pouvoir attribuer les dépenses aux différents secteurs liés à l’utilisation des terres. Pour l’analyse, les données ont permis de retracer les dépenses sur la base de leur classification fonctionnelle par ministère. Seules des données globales, non ventilées, issues du budget national étaient disponibles pour l’administration sous-nationale ; ces données n’ont donc fait l’objet que d’une analyse qualitative.
Les données relatives aux dépenses nationales en capital (données de décaissements pour 2018) sont reprises dans le rapport sur les dépenses au titre du chapitre 21 (investissements directs) du ministère des Finances et elles sont ventilées par projet d’investissement pour chaque ministère. En ce qui concerne l’évaluation quantitative, les données ont été ventilées par ministère et par secteur dans le cadre d’une analyse détaillée.
Les données sur les financements internationaux (données de décaissements pour 2018) émanaient de deux sources : i) les données de décaissements des projets issues de la base de données sur l’APD du Conseil pour le développement du Cambodge (CDC)/du Conseil cambodgien de réhabilitation et de développement, et ii) les données de décaissements des projets tirées des données relatives aux prêts et aux subventions fournies par le ministère de l’Économie et des Finances.
Il a été difficile d’obtenir des données qualitatives détaillées, en particulier pour les projets nationaux.
Les dépenses publiques totales liées à l’utilisation des terres au Cambodge s’élevaient à 2 625 milliards KHR (soit environ 656,25 millions USD) en 2018, ce qui représentait 2,7 % du PIB et environ 11,8 % des dépenses totales estimées du gouvernement, des partenaires de développement et des organisations non gouvernementales.
Quelque 737 milliards KHR, soit environ 28 % des dépenses publiques totales liées à l’utilisation des terres en 2018, étaient alignés sur les objectifs de la SNR (en vert dans le diagramme). Ce montant équivalait à 0,7 % du PIB. Les partenaires de développement, surtout les partenaires bilatéraux, sont d’importantes sources de fonds pour les activités liées à la SNR.
Les financements liés à l’utilisation des terres considérés comme non alignés sur les objectifs de la SNR atteignaient la somme de 1 888 milliards KHR (soit 472 millions USD), dont la majeure partie correspondait à des investissements dans les infrastructures et, dans une moindre mesure, dans l’agriculture. La présente étude n’a pas permis d’analyser la mise en œuvre des études d’impact environnemental et des sauvegardes pertinentes liées aux éventuels effets néfastes de ces investissements sur les forêts. Néanmoins, au vu de l’ampleur de ces flux, il serait nécessaire de procéder à un examen plus approfondi de leurs incidences directes et indirectes sur l’utilisation des terres et les forêts, et à une évaluation de la mise en place des sauvegardes et de l’intégration de la REDD+ dans tous les secteurs liés à l’utilisation des terres.
Approximativement 90 % des financements liés à l’utilisation des terres ont été décaissés via des canaux du gouvernement central. Il pourrait donc être possible de procéder à l’intégration systématique de la REDD+ — étayée par des critères d’analyse adéquats, des mesures incitatives et d’autres conditions favorables — pour atténuer la pression éventuelle des investissements gris sur les forêts. Le PAI-SNR pourrait servir de guide pour cette intégration systématique.
Les ministères responsables du développement des infrastructures physiques ont reçu la plus grande part du budget de l’État ces cinq dernières années (entre 2015 et 2019) — et, en 2018, environ 65 % des financements liés à l’utilisation des terres étaient consacrés aux investissements dans les infrastructures. Cette répartition du budget reflète les priorités de développement du Cambodge, à savoir la construction de routes, de ponts, de systèmes d’irrigation et de systèmes de distribution d’électricité et leur entretien.
Une part bien plus faible des financements totaux liés à l’utilisation des terres a été consacrée à la réalisation d’autres objectifs, tels que l’aide à la subsistance (11 %), l’agriculture à petite échelle (9 %), et la gestion durable des forêts/la législation et la gouvernance forestières (12 %). L’énergie propre, la gestion des zones protégées/la préservation de la biodiversité et la production forestière durable ont chacune bénéficié d’environ 1 % des financements, contre seulement 0,2 % et 0,1 % respectivement pour l’agriculture à grande échelle et l’écotourisme.
Tout comme pour la collecte des revenus publics, l’administration sous nationale joue un rôle marginal dans le décaissement des financements liés à l’utilisation des terres. Cette situation s’explique par le fait que le transfert des compétences techniques nécessaires aux entités sous-nationales n’avait pas encore eu lieu en 2018. Cela pourrait poser problème dans la mise en œuvre de la REDD+, qui requiert une plus grande participation au niveau local.
L’élaboration de la typologie et la classification des financements liés à l’utilisation des terres en fonction de leur alignement sur les objectifs REDD+ se sont avérées les étapes les plus complexes de l’étude. Les discussions menées avec diverses catégories de parties prenantes issues de l’ensemble des secteurs liés à l’utilisation des terres ont révélé l’absence de consensus sur les moteurs de la déforestation en dehors du secteur forestier. Bien que diverses études aient été menées à ce sujet et que le Cambodge soit en train de mettre au point un système de surveillance des forêts efficace, la portée actuelle de la Stratégie nationale REDD+ reste limitée et elle n’englobe pas tous les moteurs de la déforestation et de la dégradation des forêts dans le pays. Cela étant, cette étude visait à dépasser le cadre du secteur forestier pour mettre au jour les dépenses non alignées. Dans ce contexte, l’élaboration d’une typologie n’a pas été une tâche facile étant donné que les parties prenantes ne parvenaient pas à s’accorder sur la notion d’alignement et jugeaient qu’il était politiquement inacceptable de classer certaines priorités du gouvernement dans les catégories brune ou grise. Par conséquent, une nouvelle vision plus large a été adoptée pour examiner les problèmes liés à l’utilisation des terres, mais il est possible que les partenaires gouvernementaux n’aient pas totalement accepté cette approche ou qu’ils n’y adhèrent toujours pas complètement. Cette expérience a mis en lumière l’importance d’un cadre et d’un consensus nationaux solides sur les moteurs de la déforestation, afin qu’il soit possible de jeter un regard critique sur la cohérence des politiques et les aspects liés à l’intégration de la REDD+ dans ces politiques.
Il a dès lors été décidé d’adopter une approche pondérée pour prendre en compte les conséquences à la fois positives et négatives sur les forêts des activités controversées liées à l’utilisation des terres. Cette approche devrait être affinée et développée de manière plus participative à l’avenir.
La qualité des données et leur précision ont également posé problème lors de l’étude. Le manque d’informations qualitatives sur les projets nationaux et internationaux a limité la possibilité de ventiler les données relatives aux projets en fonction des différents usages et d’évaluer plus en détail leur alignement sur les objectifs de la SNR. Les données budgétaires disponibles sur les entités sous-nationales n’étaient pas suffisamment précises pour pouvoir être utilisées dans l’étude.
Enfin, la participation des parties prenantes a été facilitée par l’existence de la Taskforce REDD+, considérée comme l’interlocuteur principal pour cette étude. Les autres parties prenantes, telles que les bailleurs de fonds et la société civile, n’ont donc participé à l’étude que de façon marginale. La consultation des parties prenantes a été profondément perturbée par la pandémie de COVID-19, qui a entravé l’organisation de la plupart des ateliers intermédiaires.
